新闻出版总署政策法规司委托的课题——《中外互联网及手机出版法律制度研究》是我国第一份全面、系统地阐述

　　该报告由中国出版科学研究所所长郝振省、副所长辛广伟和魏玉山担任课题负责人，数字出版研究室主任张立担任课题执行组长共同主持撰写。经中国出版科学研究所授权,本刊特摘要刊发报告中有关手机出版管理部分,为业内提供借鉴和帮助。

　　复杂任务：需综合管理框架

　　随着手机在全球的迅猛发展，以及手机作为新兴出版媒体的崛起，许多国家都意识到对手机出版应该促进发展与加强管理并重。手机出版的优势是信息传播速度快、终端便携性高、交互性强，这些都是纸质媒体、广播、电视等无法比拟的。但是，手机出版也带来许多负面效应，如不良信息、垃圾短信等。目前，对手机出版进行监管存在不少难点，包括：传播者身份的隐蔽性、手机用户的海量性、跨地域传播带来的挑战、政策法规滞后，以及手机出版对传统出版管理制度形成冲击。

　　在手机出版的发展过程中，政府的重要性是不容忽视的，它不仅是手机出版的管理者，还应当是新媒体发展的促进者。政府有责任净化手机出版内容，保障手机网络安全，使这一新兴媒体得到健康发展。

　　手机出版的便携性、开放性、自由性、互动性和低成本化为各种信息的传播提供了技术上的可能，手机出版能突破地域、时间界限等特点无疑为手机出版的管理增加了难度。对于传统的大众媒体，国家可以通过制定法律、法规和政策进行管理，保证其为国家的主流意识形态和广大人民的利益服务。但对于手机媒体来说，一些有形的管理手段很难奏效，国家难以全面及时地监控海量的信息与用户。

　　手机出版目前主要有以下三个层面的管理策略：（1）加强手机出版的法律、法规建设。这是一种硬性控制手段。目前，世界各国对手机媒体进行立法才刚刚起步。立法毕竟只是形式上的问题，更大的难处在于执法中障碍重重。对手机出版信息传播的监控，对违法事实的调查、取证，部门之间协调等都是执法部门的新课题。（2）加强手机出版伦理道德规范。虽然这只是一种软性的控制手段，但却是一种有效的和必要的手段。道德与法律一起成为现代社会调节人与人之间关系、规范人的行为、维护社会安定的两大支柱。道德通过舆论、习俗、信念发挥作用，法律通过威慑和惩罚发挥作用。（3）技术管理。有效地克服手机出版带来的负效应的对策，除了加强政府对手机出版的监管、对手机出版进行法制管理、倡导文明的网络道德外，还可以采用技术措施进行管理。

　　手机出版管理是一项极其复杂、艰巨而且长期的任务。任何一种管理手段都只能起到部分作用，而不能全部解决有害信息传播的问题。不管是通过法律手段、技术产品还是道德教化、自我约束，不管是他律还是自律，每一种手段都有一定的局限性。所以，手机出版信息内容的监管应该是综合管理，在管理模式的选择上应该确立一个综合管理框架，综合法律、政策、技术、伦理等多种管理手段，使它们互相配合、互相协调。只有这样，才能最终实现对手机出版的有效管理，才能为社会营造一个健康、有序的手机出版信息交流环境。

　　国际经验：实名制是关键

　　目前全世界只有对移动通讯行业、手机用户的行为进行规定的法规，还没有一部对手机媒体（包括手机出版）进行管理的法规。因此，对包括手机出版在内的手机媒体进行立法管理，在全世界都处于摸索阶段。

　　日本是全世界手机媒体最为发达的国家，它对手机媒体的管理主要靠行业自律；在手机媒体的管理中，行业协会起到了关键性作用。欧美发达国家以及新加坡、韩国等国的移动通讯行业管理法规比较健全。由于具有拍照摄像功能的手机对隐私的侵犯已经成为社会公害，因此,这些国家管理的重点主要集中在对具有拍照摄像功能的手机的管治和手机实名制的推广上。例如，新加坡、韩国等国为了打击借助于手机的犯罪活动，大力推行手机实名制。

　　前提：保护个人和社会利益

　　手机铃声或手机通话在公共场所造成噪声污染，完全是一个使用者使用习惯和公德意识的问题。虽然手机铃声早已从当初单调刺耳的振铃演变为立体声和弦，但在一些特殊的公共场所，如图书馆、展览馆、剧院、音乐厅、电影院、教室等地方，即使铃声再美妙，也会破坏安静的气氛，成为让人恼怒的噪声。在特定的公共场所，最好能禁止手机铃声打扰；在一般的公共场所应贴出醒目的标示，提醒人们降低手机铃声或调到振动，不要在公共场所大声通话。此外，应加强公众的自律意识，养成公共场所文明通话习惯。

　　目前，不仅公众人物的隐私受到手机侵害，普通人也感受到了它的威胁。据统计，全世界大约有上亿部可拍照手机，其中大部分在欧洲和亚洲。可拍照手机的快速普及，使它们同针孔相机和针孔摄像机一样，对个人的隐私权构成了极大危害。如今，网上流传着很多在公共场所偷拍的图片，拍摄地点遍及健身房、餐馆、街道，甚至是卫生间。一些国家已意识到这一问题的严重性，正在限制这种“隐蔽照相机”的使用范围。对可拍照手机侵犯隐私权或窃取机密的控制，实际上是针对有关传播者自律和他律的问题。侵犯隐私权并不是拍照手机的错，而是使用者的错。因此，应该对使用者在法律上进行有效限制和约束。

　　对可拍照手机等高科技产品，目前国家还没有具体的管理规定。有人认为，科技本身就是一把双刃剑。个人在享受科技成果的同时，不能对社会利益和他人利益造成损害。在有些人利用科学技术损害社会和他人利益的情况下，国家的法律、法规要及时调整。

　　举措：各国各有办法

　　1.韩国

　　韩国对手机的管理是从源头上进行的，即实行手机号码入网登记制度。韩国人买手机时必须出示身份证，然后由售货员将顾客的身份证号码、住址等信息输入电信运营商的中心数据库。韩国还制定了相关法规，重罚违法者。

　　2.泰国

　　泰国是实施手机实名制的典型国家。从2005年5月1日起，泰国推出一项针对手机预付费卡的管理措施，要求购买预付费SIM卡的用户提供身份证或护照；要求现有的2150万预付费用户和在泰国的外国手机用户必须在6个月内将其身份证号码或护照号码提交给各自的运营商，并要求运营商的客服中心与每个用户进行联系。政府警告说，如果用户没有在SIM卡登记的最后期限内进行登记，将对其终止服务。

　　3.新加坡

　　新加坡2005年10月也宣布从11月开始实施手机实名制。新加坡政府官员表示，当地预付费用户高达140万，市场占有率为35%。然而，过去不少运营商或经营者选择以手写方式抄录用户资料，不但容易出错，还可能发生犯罪分子利用他人户头申请手机号，从事不法勾当，诱发社会治安问题，因此，新加坡同时规定，15岁以下用户不被接受登记，而且每个人最多只能拥有10个手机号码。从2005年11月1日起，身份证扫描辨识系统遍布新加坡的卖场与通讯行，强制预付卡消费者登记个人基本资料。

　　4.印尼

　　印尼有4000万手机用户，其中90%以上用的都是预付费手机。由于恐怖分子和罪犯频频使用这种无需身份登记的手机作案，政府决定从2005年10月起对全国所有手机进行注册，拒绝登记的用户将被停机。

　　5.印度

　　印度十多家网络运营商无一例外地被要求严格执行手机用户的入网登记制度。在开办新手机业务时，每个人都要填3页纸的表格，里面详细记录了姓名、家庭及办公地址、联系电话等内容，有的甚至还要填写父母等直系亲属的姓名，以防止因重名引发管理混乱。直到所填写的内容经过验证后，网络运营商才会按照用户选择的号码发给用户相应的SIM卡。随着竞争的加剧，印度也出现了使用充值卡的手机，用户买这种手机不仅需要在开户时进行登记，而且在买卡充值时还要当场登记该充值卡的序列号以及想要充值的手机号码。如果该充值卡中的钱被充入了其他号码的手机，一旦被发现，网络运营商马上会打电话进行询问。

　　6.澳大利亚

　　澳大利亚的手机付费制度与我国相同，两种制度并存。对于后付费用户，已经实施实名制；对于预付费用户，从2004年起，等同实名制管理。管理工作由澳大利亚Telstra电信公司负责。Telstra有一个手机用户数据库，与国家信息安全库相连。澳大利亚共有四大移动运营商，其他运营商的同类信息根据政府要求也由Telstra统一管理。

　　7.美国

　　“9·11”事件发生后，美国政府出于国家安全考虑，全面加强了对手机等通信工具的监控，其中最重要的措施是通过立法对国民进行大范围监听。2001年10月27日，美国总统布什签署了《爱国法》，法案允许联邦调查局使用“漫游监听电话”系统。据《纽约时报》报道，2002年布什曾授权美国国家安全局，可在未经法院批准的情况下，监控国际电话和电子邮件。

　　在社会层面，手机服务商在接受《纽约时报》记者采访时表示，如果开通手机长期服务，服务商会要求用户签一份合同，用户要在合同中提供自己在美国的“社会安全号”，这个“社会安全号”记录着用户的所有个人信息，包括出生年月、性别、住址、电话、电子邮件地址、驾照号码和以往信用状况等。

　　8.日本

　　日本是全球移动通信发展最快的国家之一，也是世界上最早开通3G商用网络的国家。日本移动运营商早在2000年就已经注意到预付费手机犯罪的问题，采取了行业联合管制的方法进行预防。2000年5月12日，日本几家移动运营商制定防范协议，要求新入网的预付费手机用户向运营商提供真实的个人信息；用户依据协议订购的预付费手机，在运营商将手机送到申请书所记载的住所、姓名的用户时取得确认后方能使用；针对已经入网的用户，呼吁提供其住所、姓名等个人信息。

　　在日本，移动通信的发展与运营商的积极推动是分不开的。在移动通信发展初期，为了使业务能够快速开展，日本运营商采取了机卡不分的政策，用户通过与运营商签约来获得手机终端。随着日本移动通信的进一步发展，运营商对机卡合一的终端需求有一定的降低，但为了配合新业务的开展，同时加强对用户的控制，减少用户流失，日本运营商依然采取协议入网的方式来发展新用户，使得日本移动用户中，后付费的签约用户占了绝大多数，预付费用户比例较小。

　　除了实施行业联合管制、对新入网的预付费用户实施新政外，日本各运营商还依据自身情况，有针对性地对已有的预付费用户采取一定的管理措施。在已有预付费用户方面，以日本三大移动运营商来说，不同的用户规模使运营商在处理预付费用户事件时，采取不同的应对方案。

　　从日本的经验可以看出，针对预付费手机用户采取实名制，要求用户提供姓名和住址等个人信息是预防预付费手机犯罪的重要手段。我国移动市场上出现的黄色短信泛滥、短信欺诈等案件日益增多，已经严重影响了人们的日常生活，使我国手机实名制的实施问题提上了日程。