在手机实名制的实施工作中，运营商的努力是必不可少的。一方面，预付费手机是运营商业务收入的重点。我国的手机用户已有5亿，其中大多数都是不记名的预付费用户。近年来，我国城市中高端用户市场逐

　　在中国实施手机实名制还存在着不少困难。中国预付费手机用户数量庞大，完成全国预付费手机用户的实名登记制度将是一项庞大的工程，像NTT DoCoMo公司那样关闭预付费业务显然是不现实的，需要社会各界和广大消费者通力合作才能完成。其次，用户身份的审核难以实施。不准确的信息会使实名制名存实亡，但运营商难以保证用户提供信息的准确性，身份核对的操作也难以执行。

　　从日本的经验看，预付费业务确实给用户带来了极大的方便；对运营商来说，也是发展用户的一个主要手段，但是不记名预付费业务的大力推广，也加大了公共安全部门对防止与查证用户骚扰、欺诈等侵犯用户公共安全行为的难度；从广大的用户消费群体利益出发，政府和运营商应该积极考虑采用实名制方式。当然，在实施过程中应采取审慎的态度，分阶段、分步骤、有计划地进行。

　　中国进展：现状和问题

　　我国对手机媒体的管理，还处在摸索阶段。由于特殊的电信收费体制等原因，我国短信业务十分发达。因此，现阶段我国对包括手机出版在内的手机媒体的管理主要体现在对负面短信的控制方面。我国已经有一些地方性法规对手机出版进行管理，如《贵州省手机报管理暂行办法》等，这些探索是难能可贵的。该办法借鉴了我国网络出版、网络传播管理法规一些成熟的做法，但对手机出版的概念、特征、规律还缺乏深入的认识，尤其是将手机出版局限于依托传统媒体的手机出版，不符合产业发展方向，还需要进一步完善。

　　手机出版可以依据不同的标准分类，按照其与传统媒体的关系可以分为：不依托传统媒体的手机新闻出版，依托传统媒体的手机新闻出版。前者管理难度大，但是代表了产业主流与方向；后者可以比照传统出版的管理模式，管理难度小。但是从互联网发展走过的历程来看，后者受制于已有的管理模式、人员结构、思想观念、资金运作等因素，很难成为新兴产业的主体。

　　立法控制手机传播

　　从技术发展的角度看，尽管短信（包括彩信）的信息承载量十分有限，无法传播大量的多媒体信息和广告信息。因此，基于短信（包括彩信）技术的手机出版、手机传播的前途并不被看好。但它却是我国目前手机出版的重要方式。

　　尽管手机短信只是手机媒体的初级形式，但是其暴露出来的问题不容忽视。不良手机短信已经显示出对公共秩序和社会风气的危害，为了不让手机短信沦为一种新的信息公害，有关部门应该加快相关的信息立法，全面加强管理和规范，在确保通信自由的前提下，还手机短信一片洁净的天空。

　　目前手机短信的发送主要有手机间点对点发送、通过人工声讯台发送、网站发送和计算机软件发送等方式。由于后两种方式有较强的群发能力，不良短信往往是通过后两种方式发送的。从技术上讲，移动通讯运营商只能了解短信息的发送者和接收者，而不能监控短信息的内容，同时也很难对垃圾信息进行过滤。

　　我国对著作权法修改之后，新闻出版总署和信息产业部联合颁布了《互联网出版管理暂行规定》。这是在《互联网信息管理规定》基础上对互联网规范管理的深化，将网络出版纳入规范有序的管理，对规范国内网站的建设和活动及监控互联网上的信息起到很大作用。但是，这一规定仍然没有考虑到手机媒体的特点。

　　不成功的实名制

　　2005年11月1日，公安部、信息产业部、中国银监会联合强调，要求基础运营商根据用户的有效身份，实行手机实名制。信息产业部正在制定的《通信短信息服务管理规定》也明确提出手机用户将实行实名登记制度。手机实名制将对利用手机短信息进行潜在的犯罪活动起到威慑作用，对手机用户进行有效身份登记也将使公安机关打击违法行为更为有效；实行手机实名制后，无法追查机主是何人的情况将有所改变，不仅消费者能从中受益，运营商也将减少话费欠费、死账等。

　　我国手机实名制原计划2006年12月底之前全部完成，但没有取得成功。分析其原因，主要有以下几个方面：

　　1.海量用户成负担

　　推行实名制涉及庞大的老用户群，这是实名制要面对的第一道难关。目前我国手机用户有5亿，中国移动和中国联通对后付费用户早已按实名制的入网程序执行多年。实名制实际上是针对预付费的手机用户。小灵通也在此番整顿之列，包括机卡一体和机卡分离的小灵通。

　　用户群数量庞大，对运营商来说是一项极其庞大的工程，对用户来说也增加了额外的负担和不便。很多用户可能无法理解重新登记问题。因此，必须出台相关的配套措施解决老用户问题。

　　老用户重新登记面临绕不开的法律难题。单凭信息产业部文件能否对拒不登记的老用户实施强制措施，信息部门是否有权对这些老用户采用强制停机的手段等都值得商榷。用户购买手机卡，便与运营商形成合同关系，如果他们没有违反原合同规定，移动运营商因为部门规定单方面停机，等于终止合同，运营商要承担法律责任，因为合同法是国家制定的法律，要高于部门制定的文件。

　　在公民法律意识越来越强的今天，任何一家移动运营商都不愿贸然行事。如果老用户拒不登记，又无法收回他们占有的号码，不但运营商经济损失大，而且手机实名制将陷入尴尬境地。

　　2.身份保真是难题

　　实名制中的身份鉴定如何保证？用假身份证登记是一个不得不面对的问题。目前国内假证制作太容易，制作成本低且渠道也比较通畅，开户时运营商营业人员或者难以辨别身份证真假，或者出于自身利益的考虑，对持假证者视而不见，因此用假身份买手机卡或开户也并非难事。有专家指出，这种情况下，恐怕效果离治理者的预期要差很远。

　　此外，即使所有手机用户都登记真实资料，照样存在发送不法短信的空间。如果违法交易行为没有发生或没有被掌握，即使不法短信发送人登记了真实身份，公安部门也不能给予其任何形式的处罚。

　　3.信息保密不容易

　　很多用户担心自己的个人信息会被泄露出去。虽然按规定用户信息只有运营商掌握并保密，但现在的手机销售网点遍地都是，用户登记的个人信息很难保证不被中间渠道商泄露。

　　完善相关的用户信息披露制度，比如对中间渠道商的信息保密规定，对用户资料查询的授权规定等，以充分保护用户的隐私。政府必须同时规定对用户个人信息的保密制度，比如只有司法机关和行政机关在必要的情况下，才能通过法定程序查询个人信息。

　　手机实名制管理的首要目的是遏制屡禁不绝的不法短信。手机实名制的实行，能为公安部门侦破不法短信来源提供方便，但仅靠实施手机实名制，要根除不法短信难度很大。

　　偷拍将被治安拘留

　　在中国，偷拍他人隐私将被治安拘留。2006年3月1日实施的《治安管理处罚法》中明确规定：针对偷窥、偷拍（包括手机偷拍）他人卧室、浴室等隐私场所，或者窃听他人隐私的行为，将处5日以下拘留或者500元以下罚款；情节严重的，处5日以上10日以下治安拘留，可以并处500元以下罚款。如果当事人在公共场所被别人用手机偷拍照片，可以责令偷拍者删除照片，若遭拒绝可拨打110报警。

　　（《中外互联网及手机出版法律制度研究》课题负责人：郝振省、辛广伟、魏玉山；课题执行组长：张立；课题组成员：魏志明、陈含章、张晓斌、贾靓琨、王曦、匡文波、杨雄文、李晓晔、唐巍、查国伟、李广宇、介晶，文中小标题为本刊所加。）